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最高法判例:行政机关针对国有企业改制作出的各种批复是否可诉?

本文摘要:☑ 裁判要点可诉的行政行为一定是可能侵犯公民、法人或者其他组织正当权益的行政行为,也即可能会对公民、法人或者其他组织的权利义务发生实际影响的行政行为。而特定行政行为是否实际影响了公民、法人或者其他组织的权利义务,以及详细影响的水平等,往往需要通过实体审理方能确定。实践中,行政机关针对国有企业改制作出的各种批复,不宜固然认定为可诉或不行诉,而仍应考察其是否会对公民、法人或者其他组织的权利义务发生实际影响。

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☑ 裁判要点可诉的行政行为一定是可能侵犯公民、法人或者其他组织正当权益的行政行为,也即可能会对公民、法人或者其他组织的权利义务发生实际影响的行政行为。而特定行政行为是否实际影响了公民、法人或者其他组织的权利义务,以及详细影响的水平等,往往需要通过实体审理方能确定。实践中,行政机关针对国有企业改制作出的各种批复,不宜固然认定为可诉或不行诉,而仍应考察其是否会对公民、法人或者其他组织的权利义务发生实际影响。

☑ 裁判文书 中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书(2020)最高法行再67号再审申请人(一审原告、二审上诉人)山西金创商务署理有限公司法定代表人孙雪芹,该公司执行董事。被申请人(一审被告、二审被上诉人)山西省吕梁市离石区人民政府法定代表人李军,该区区长。委托诉讼署理人刘平生,山西律竹状师事务所状师。委托诉讼署理人贾淼,山西律竹状师事务所状师。

委托诉讼署理人阎蕙,山西语成状师事务所状师。再审申请人山西金创商务署理有限公司(以下简称金创公司)因诉被申请人山西省吕梁市离石区人民政府(以下简称离石区政府)拆除衡宇、拍卖机械一案,不平山西省高级人民法院(2016)晋行终215号行政裁定,向本院申请再审。本院于2019年12月28日作出(2016)最高法行申4282号行政裁定,提审本案。

本案提审后,本院依法组成合议庭举行了审理,现已审理终结。金创公司认为其对山西省离石区热电厂(原山西省离石市热电厂,以下简称离石区热电厂)享有债权,该债权由该热电厂的相关衡宇、机械作为抵押,离石区政府在未与其协商的情况下,即组织拆除了离石区热电厂全部衡宇,拍卖了所有机械,给其造成经济损失,向山西省吕梁市中级人民法院提起诉讼,请求确认离石区政府拆除衡宇、拍卖机械的行为违法、侵权。

山西省吕梁市中级人民法院一审查明:离石区热电厂为国有企业。该厂曾以其所有的衡宇、机械作抵押,向原中国工商银行山西省离石县支行多次乞贷,且未能按约归还。之后几经转让,金创公司取得了该笔债权。

2010年9月25日,山西省吕梁市离石区人民法院作出(2010)离民二初字第327号民事讯断,讯断离石区热电厂限期支付金创公司乞贷本金4935000元及利息。2011年离石区热电厂改制,职工代表大会通过《吕梁市离石区热电厂改制方案》。改制方案就资产处置作出划定,由国资委组织相关部门对企业库存实物及设备举行清考核实,聘请中介机构估价;国资委向离石区政府陈诉评估效果,提出资产处置预案,报离石区政府审定,根据区政府授权,协调相关部门落实资产处置事情。2011年12月14日离石区政府对离石区热电厂企业改制有关问题作出批复,同意《吕梁市离石区热电厂改制方案》,其中包罗同意按法定法式拆除地表公有修建物。

2011年冬季,离石区热电厂的衡宇被拆除。2011年12月27日,离石区财政局对离石区热电厂的机械委托拍卖,拍卖成交款收归财政。

一审法院认为:根据《吕梁市离石区热电厂改制方案》的划定,离石区政府授权、协调相关部门落实资产处置事情,是依据《企业国有资产监视治理暂行条例》的相关划定推行出资人职责,是对企业国有资产的监视治理行为,不属于行政治理行为,故金创公司所诉确认离石区政府将其抵押物拆除、拍卖的行为为违法行为的诉请,不属行政案件的受案规模,依法应予驳回。金创公司认为离石区政府的行为侵犯抵押权人的正当权益,应按担保法等相关执法法例寻求救援。综上,该院依照其时有效的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第十项之划定,作出(2015)吕行初字第96号行政裁定,裁定驳回金创公司的起诉。

金创公司不平一审裁定,向山西省高级人民法院上诉,请求打消一审裁定,支持其一审提出的诉讼请求。对于一审查明的事实,山西省高级人民法院予以确认。二审法院认为:离石区政府只是针对离石区热电厂职工代表大会的《吕梁市离石区热电厂改制方案》作出批复,该批复中并没有涉及离石区政府组织实施拆除衡宇和拍卖机械的行为,金创公司也没有提供证据证明离石区政府实施了拆除衡宇和拍卖机械的行为,因此金创公司的诉讼请求没有事实凭据。

一审裁定效果正确。该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之划定,作出(2016)晋行终215号行政裁定,裁定驳回上诉、维持一审裁定。

金创公司不平二审裁定,向本院申请再审,请求打消二审裁定,再审本案,支持其一审时提出的诉讼请求。其申请再审提出的主要事实与理由为:涉案批复及国有资产处置属于行政行为,现有证据已能证明离石区政府组织实施了涉案拆除衡宇和拍卖机械行为,且离石区政府应对其是否组织实施了涉案拆除衡宇和拍卖机械行为负担举证责任,因此二审裁定在认定事实和举证责任分配上均存在错误。本院向离石区政府发送应诉通知书,见告其可提交答辩意见,离石区政府未在本院确定的期限内提交答辩意见。本院经审理认为,本案中,离石区热电厂曾以其所有的衡宇、机械设备作为抵押向中国工商银行乞贷,后几经转让,金创公司获得该笔设有抵押担保的债权,人民法院生效民事讯断对此予以认定。

在本案一审审理历程中,离石区政府对此亦无异议。金创公司诉请确认离石区政府将作为抵押物的衡宇、机械举行拆除、拍卖的行为违法。凭据已查明的事实,委托拍卖涉案机械的主体是离石区财政局,并非离石区政府,故金创公司要求确认离石区政府拍卖机械的行为违法,缺乏事实凭据。

就拆除衡宇行为而言,离石区热电厂形成《吕梁市离石区热电厂改制方案》后,上报离石区政府审核批准,离石区政府对此作出批复,同意《吕梁市离石区热电厂改制方案》,且该批复中载明“同意按法定法式拆除地表公有修建物”。从金创公司的诉讼请求来看,其虽然未直接对离石区政府的批复行为提出异议,而是请求确认离石区政府拆除衡宇的行为违法,但该诉讼请求的实质是要求离石区政府对涉案衡宇被拆除的结果负担责任。离石区政府作出的同意拆除衡宇的批复,在性质上属于就涉案衡宇处分事项作出的具有执法效力的决议,至于是何主体详细实施了拆除这一事实行为,均不影响作为执法行为的批复对涉案衡宇的处分效力,故本案金创公司诉请确认拆除衡宇违法,该诉讼请求可以认为包罗了对离石区政府涉案批复的异议,涉案批复组成本案的诉讼标的。

《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款划定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关事情人员的行政行为侵犯其正当权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第十项划定,对公民、法人或者其他组织权利义务不发生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案规模。据此,可诉的行政行为一定是可能侵犯公民、法人或者其他组织正当权益的行政行为,也即可能会对公民、法人或者其他组织的权利义务发生实际影响的行政行为。而特定行政行为是否实际影响了公民、法人或者其他组织的权利义务,以及详细影响的水平等,往往需要通过实体审理方能确定。

实践中,行政机关针对国有企业改制作出的各种批复,不宜固然认定为可诉或不行诉,而仍应考察其是否会对公民、法人或者其他组织的权利义务发生实际影响。详细到本案中,离石区政府针对涉案衡宇作出了明确批复,即同意按法定法式拆除。正是由于离石区政府作出的批复,涉案衡宇才最终被拆除,该批复属离石区政府行使行政权的执法行为,对涉案衡宇发生了处分效力,进而会对作为利害关系人的金创公司的利益发生实际影响,因而可以认定为可诉的行政行为,离石区政府亦属本案适格被告。就此而言,一审法院认为本案不属行政诉讼受案规模,二审法院认为金创公司的诉讼请求没有事实凭据,划分裁定驳回起诉、驳回上诉,确有错误。

金创公司的再审申请切合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项划定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十三条第三项之划定,裁定如下:一、打消山西省高级人民法院(2016)晋行终215号行政裁定;二、打消山西省吕梁市中级人民法院(2015)吕行初字第96号行政裁定;三、指令山西省吕梁市中级人民法院继续审理本案。二〇二〇年十一月二日。


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